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  详细内容  
我所付永庆律师在《经济与法制》上发表论文
作者:佚名    文章来源:本站原创    点击数:4990    更新时间:2014/7/22
 

    我们贵州兴商律师事务所律师付永庆勤于专研,其论文《试论准征收制度》近期在《经济与法制》2014年第2期发表,可喜可贺!

 

     

                《试论准征收制度》

    一、问题的提出

在日常生活中,国家为了公共利益的需要,会对私人财产进行征收并给予补偿。征收是国家为了公共利益的需要,对于宪法上所保障的财产权予以全部或部分剥夺或限制。其是国家对于各财产权利人的财产进行的合法侵害。谢哲胜教授认为征收是“国家为公共事业或公共利益之目的,行使公权力,以损失补偿为要件,强制取得他人财产权之行政处分”。由上述定义可以了解到,征收乃是国家基于公权力强制取得人民财产权,通过补偿的形式而原始取得其权利的一种方式。

但是,还有一些行政行为按照现有的法律不构成征收却影响到我们权利的行使。如因为街道扩宽,而导致街道两侧的商铺无法正常营业或者营业额下降,政府行为对街道两侧的商铺是否构成征收,要不要给予补偿?某自然风景区内,政府为了保证自然风景的原始性,禁止当地居民修建高层建筑,并要求按照政府的统一规划对房屋外形结构进行装修。当地居民对房屋享有所有权,按照所有权的内涵,包括占有、使用、收益、处分等权利,现在当地居民对其房屋并非享有完整的所有权,其不能对所有的房屋按照自己的意思进行修缮与装潢,当地居民的所有权受到了限制。则政府的规划行为构成基于警察权力的合理限制,还是征收?如果不构成征收,对政府的行政行为如何定性与解释呢?合理限制与征收之间的界限又在哪里呢?我们会发现,传统的征收制度理论不能够解释这种现象,这时便需要引入一种新理论——准征收。

二、准征收

准征收制度主要是二战前后,一些国家,特别是美国和欧洲等发达国家对私人经济进行干预,实施各种规制措施,以开展各种公用事业、公共设施建设,导致私人的财产损失。私人对此提出抗议、诉讼,而要求政府给予补偿,由此而形成的制度。准征收基于“警察权”而产生。此处的警察权是指宪法层面的国家权力,“指的是政府为了保护公共健康、幸福、安全和道德,对私有财产权所加之限制,而不须给所有人任何补偿的权利。”它是国家主权的一部分,也是国家固有的权力。广义的警察权即国家主权,警察权现在在广义上很少被使用,在狭义上倒是常被使用,指的是为了保护公众健康、安全、道德或一般福利,到后来,被用来规范人们行为,即征收私人财产而无任何补偿之权利。

我国大陆对“准征收”的研究尚浅,更没有“准征收”的相关法律法规乃至于司法解释。而德国、美国以及我国的台湾地区,不仅在学术上对准征收理论研究较为深入,在法律层面上对准征收也有较为完善的规定。

(一)准征收之演变历史

征收法的起源可以追溯到罗马时代,但在整个罗马古典法时代,出于公共利益的征收是不存在的,因为在当时土地的绝大部分归国家所有。但是到了罗马—希腊时代,出于公共利益的土地征收似乎真正得到了承认,虽然是否具有强制性尚有疑问,但是出现了关于补偿的规定并设立了主管此项工作的官职。

征收的近代意义可以从荷兰法学家格劳修斯的阐述中获得解释,他指出,征用的许可,是因为领主对其臣民有最高统治权。因此,国家对私有财产征用的权力是一个国家主权范围内的事,并不因为实行公有制与私有制而有所区别,领主自可以来侵犯人民的财产。人民可以由领主之处取得损失补偿。根据格劳修斯的看法,只要出于公共目的,为了公共利益的需要,国家在对私有财产权利人进行补偿的情况下可以迳行征收,而无其他特别的限制。法国大革命之后,确立了奉行自由主义大学自由法治国家理念,公用征收才被正式纳入《人权宣言》这一宪法性文件中,从而成为一个法律制度。

而在德国,最早出现的征收实体法是1974年《普鲁士一般邦法》。该法第75条规定:“对其权利和特权为共同福祉而做必要牺牲的人,国家给予补偿”。而第一个将土地征收的条件、程序和补偿在特别的征收法律中规定的是拜因在1837年颁布的有关为公共利益转让地产的法律。此外还有1874年普鲁士邦的《土地征收法》,1888年符腾堡的《强制征收法》,这些法律迄今仍然是德国各州征收法的样本。

在整个自由资本主义时期,虽然为公共利益而进行的征收一直被法律所许可,但出于对公权力天然扩张性的高度谨慎和对其侵害的担忧,征收被附加了种种限制,由此形成了传统型征收。

19世纪末20世纪初,由于国家职能加强,活动范围扩张,对经济生活的干预的深入,其对公民各种财产权的干预也越来越广泛,征收活动出现了扩张的趋势。

资本主义国家奉为经典的自由放任主义经济政策进行19世纪末期以来,产生了许多意想不到的负面效果,如经济危机、贫富悬殊等严重社会问题。于是,在法学领域,出现了团体主义、社会本文主义思想,对传统的个人权利本文观念,尤其是所有权绝对的观念提出了挑战。法国《人权宣言》、《法国民法典》等确立的个人本位的法律观不再被视为绝对真理,逐渐为社会本位的所有权思想所取代。积极提倡社会所有权思想的代表性学者有法国的狄骥、德国的耶林、基尔克等。在这些学者的倡导下,从19世纪末期,社会本位的所有权思想逐渐取代个人本位的所有权思想,成为社会思潮的主流。这种哲学思潮上的转型对财产权法律制度的设计产生了重大的影响,其中对征收制度的影响特别明显,推动了古典征收制度向现代的扩张征收制度的转型。

在自由资本主义时期,为公共利益而进行的征收虽为法律所许可,但是被施加以重重限制,这是传统型征收的特征。但是进入20世纪以来,征收的概念得到了扩张。以德国为例,扩张型征收制度在立法上体现始于德国《魏玛宪法》第153条第2项的规定,其规定:“所有权受宪法之保障,其内容及限制以法律定之。征收仅能因公共福祉,并根据法律而为之。征收应经适当之补偿,但法律另有规定者,不在此限。因补偿之数额而有争议时,除法律另有规定外,应给予一般法院之法律途径。”1949年《德国基本法》沿袭了其立法精神,作出了如下规定:“征收仅许可为公共福祉而为之,征收仅得以法律或根据法律而为之。该法律应规定补偿之种类及范围,补偿之决定,应公开衡量公共利益及当事人利益。因赔偿额度而发生之争议,由普通法院之法律途径审理之。”

在扩张的征收理论指导下,征收立法对财产征收的限制放松,在公共利益的构成、征收补偿的标准、征收财产的范围、征收的类别等方面均发生了较大的变化。特别是在征收的类别上,不再将财产征收限定为对财产的剥夺,将特定情形下的对财产的限制,即准征收也纳入征收范围,对当事人予以救济,进一步完善了征收制度,使征收制度更具现代性。

(二)美国准征收制度

在美国,政府对公民私有不动产财产权加以管理是基于政府公权力,这种公权力之行使称为警察权之行使。政府行使公权力必然对私权有所限制,如果任何的财产权限制都要补偿,政府将无法进行管理,社会的公共利益将难以实现。但随着行政权日趋膨胀,传统警察权力开始扩张。进入20世纪后,美国的土地规划、生态环境和消费者权益保护等,都被纳入警察权力的范围。针对此情形,大法官霍姆斯指出,虽然民众的基本权利都有一个“内在限制”,即必须屈于警察权力之下,但该限制须有限度,否则契约和正当法律程序原则都会丧失。衡量该限度的标准之一,就是当民众权利的丧失达到某一程度时,警察权力行为将演变应予补偿的征收行为。因此,这种权力的行使受到美国宪法第5条、第14条修正案的限制,美国联邦宪法第5条规定:“非依正当程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿,不得征收私有财产供公共使用。”其第14条修正案规定,州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民平等保护。联邦、州和地方政府如不适当地行使警察权,将会被法院认为违法宪法第5条、第14条增补条款之规定,因无正当法律程序而剥夺自由或财产而无效。这是对征收权的宪法限制。根据法律保留原则,决定国家征收权行使的范围,是立法机关的职权。

1、美国准征收补偿构成要件

1)有实施征收或者财产权限制行为的行政主体。若无国家公权力的参与,仅有私人的活动,一般不成立行政补偿。但在有的时候,为了实现公共利益,美国法律也授权私人企业直接依法征收或限制私人的财产权。

2)行政行为需要出于公共目的或公共利益。美国宪法规定,国家取得私人财产权的条件是“公用”,即公共使用。但法院在实际判例中将“公用”不断予以扩张解释,如Berman v. Parker一案中,联邦最高法院将“公用”解释为“公共目的”或“公共福祉”,认为公共安全、大众健康、和平安宁等仅是传统行政目的,应予扩展至内容更为广泛的“公共目的”或“公共福祉”上来,由此,私人企业也可以去实现这一目的或任务。但无论怎样扩展,都必须符合“公用”或“公益”的要求。

3)行政行为必须合法。由宪法修正案第5条和第14条规定可知,美国宪法以“正当法律程序”以及“公正补偿”两大理念,作为保障民众财产基本权利的方式。如果没有依法定程序,并执行法律规定,则不能征收、限制或者妨碍民众的财产权,也不可能启动行政补偿程序。

4)损失结果。行政主体基于合法行政行为,征收民众财产,给相对人带来特别损失,当然应予补偿。关键是对财产权的限制,在何种情况下会演变成“征收行为”。

美国准征收行政补偿的构成要件,特别强调正当法律程序,这对于普遍不够重视法律程序的我国来说,具有很大的启示意义。“准征收行为”的认定问题,美国处理得非常成熟和巧妙。美国联邦最高法院曾提出了多种解决方案,从总体上讲须根据以下几个标准确定“准征收行为”:一是财产贬值程度;二是通过计算比较一下管制所能带来的假定公共利益和私人损失孰大孰小;三是看采取管制行动是不是为了执行独特的公共职责。

2、美国准征收的分类

1)占有准征收

占有准征收主要指对不动产财产的永久性物理上占有。财产所有权包含许多权能,法律一般而言是限制使用收益权,但不干涉其他之权能,然而“永久性物理上占有”蔑视被占有部分财产所有权,拒绝所有权人排除他人干涉之权利。“永久性物理上占有”用语的含义是:第一,永久性物理上占有不能望文生义,依字解释。永久只是技术用语,不必然和占有之存续期间有关,他只是一个表示侵犯财产权之程度非常严重之标签罢了;第二,“物理上占有”也只是个象征性用语,它代表侵害之程度几乎剥夺所有权人对被占有部分财产之全部权能,或者拒绝财产所有权人对其财产之使用,所以,无真正的物理上占有,如果行为侵犯财产权有关权能如此严重,以至于所有权人几乎无法享用该财产之任何利益,依占有准征收理论就构成准征收。

关于占有准征收的典型案例是美国诉罗斯巴(United States v. Causby)一案。在该案中,原告(被上诉人)拥有并住在邻接机场之土地,并经营一个商业养鸡场,美国政府之军机低飞滑行之路线恰好在该土地上空,造成巨大噪音,晚上飞机的闪光也照亮该土地,由于噪音,鸡群因惊慌而飞撞墙而死者高达150只,其结果使该地无法经营养鸡场,而原告亦经常无法安眠,造成全家神经质和受到惊吓。原告因而主张美国已准征收其住家和养鸡场,请求给予补偿。

美国联邦最高法院认为土地所有人至少拥有和其土地相连之可以占有和使用之土地上空之权利,至于他是否建造建筑物或工作物以占有此上空,则并不重要。联邦政府之飞机飞行私人土地上空并不必然构成准征收,除非飞机飞行得太低且非常频繁,造成对土地使用之直接侵扰。本案联邦政府准许飞机在原告邻接飞机场之土地上空低飞,剥夺原告将土地作为养鸡场之使用,已经构成准征收,应给予公平补偿。所有权人的损失是作为计算准征收财产价值相关法律标准,而此价值将以市价为准,亦即该土地现行使用或立即可以转变为某种使用的价值。

(2)管制准征收

管制准征收主要是指政府的经济管制法规和土地分区规划以及其他土地使用限制使公民私有不动产财产受损的情形。与占有准征收保护的财产占有权不同的是,管制准征收理论保护的是财产价值。在公共利益存在的情况下,重视公共利益而牺牲个人利益以致损害个体利益已是警察权的特征之一,这种公共利益的考虑被赋予合法性。管制准征收理论必须衡量私人利益和公共利益的重要性。此种利益和负担的衡量主要考察一些三点:

第一,公共利益。管制性法律是否存在公共利益通常可以从立法理由看出,立法者大多会在立法理由中明示其立法之目的,此目的即是判断公共利益存在与否之基准,法院如果不同意立法者之目的,通常会否定公共利益之存在;反之,则确认公共利益的存在。

第二,促进此项公共利益。立法者选择之方法是否促进条文内容中的公共利益。如果此项法规为能达成此项目的的理性方法,法院将尊重立法者的决定。

第三,经济上可行性。如果任何法律改变造成财产价值的减损,政府都必须补偿,则政府的公权力几乎无法行使。财产价值减损本身无法构成准征收,只有当一项法规拒绝土地所有人对其土地进行经济上可行的使用,法院方认为是准征收。

衡量私人与公共二者利益时,法院一般情况下会认为公共利益大于私人利益,尊重立法者的立法目的或政策,所以管制准征收成立的案例不多。

在潘尼运输公司诉纽约州政府(Penn Central Transp. Co.v.New York City)一案中。上诉人拥有的火车站大楼被地标委员会(Landmarks Preservation Law)指定为地标,依照相关法律规定,被指定之地标所有人必须保存地标外部之完好,在外部变更前必须得到委员会之核准。因为火车站大楼是地标不得拆除重建,所以上诉人欲在火车站大楼正上空建一超高层(50层)办公大楼,以减少火车站不能改建所造成之损失。委员会认为此一超高层办公大楼将破坏火车站之美感和历史意义,拒绝此开发计划,上诉人因而提起诉讼,主张地标保护法未经公平补偿征收其财产。最高法院认为上诉人不得以其利用火车站上空的权利被限制之程度,超过当地的土地使用分区管制,即认为财产被准征收,我们所要考虑的是上诉人财产被侵害(限制)之程度是否已达必须使用征收权并且给付补偿费之程度,因此,此争点即可限制对火车站土地的影响,该法律对上诉人现在之使用并无妨碍,委员会拒绝上诉人建超高层建筑,但不表示委员会将拒绝任何较低的建筑,况且上诉人利用火车站上空的权利已被市政府转移到火车站周边土地上,虽然,这些转移的权利或许不能构成公平补偿,然而这些权利无疑地已减轻该法律加诸于上诉人的财政负担,在分析该法律对火车站土地之影响时必须加以考虑,因此,不构成准征收,判决上诉人败诉。

(三)我国台湾地区准征收制度

台湾的土地征收除一般意义的土地征收外,还有附带征收、区段征收和保留征收。所谓保留征收,是指为开辟交通路线、兴办公用事业、新设都市地域、国防事业等将来需用的土地,在未需用以前,预为呈请核定公布其征收之范围,并禁止妨碍征收的使用。保留征收的期限见于我国台湾地区“立法院”第214条规定:前条保留征收之期间,不得超过3年,逾期不征收,视为废止。但因举办前条第1款或第4款之事业,得申请核定延长保留征收期间;其延长期间,以5年为限。根据谢哲胜先生的分析,经指定公共设施预留地不得为妨碍其指定目的的使用,只得继续为原来的使用或改为妨碍目的较轻的使用,虽然法律也采取了一些包括加成补偿在内的补救措施,但无法抵偿土地所有人取得土地的成本,是以剥夺所有权人经济上可行之使用,因此应当认定为构成管制性准征收。

根据台湾《土地征收条例》(2001年)第8条的规定,所谓附带征收也称一并征收,是指在征收土地之残余部分面积过小或形势不整,致不能为相当之使用,或者征收建筑改良物之残余部分不能为相当之使用的情况下,所有权人可以征收公告之日起1年内向主管机关申请一并征收。一并征收之土地或建筑改良物残余部分,应以现金补偿之。在附带征收的情形中,由于政府的(征收)行为导致土地的剩余部分面积过小或形势不整,使得土地的利用受到了很大的限制,进而剩余地块的价值也受到了贬损。政府虽然没有从物理上直接占有残余地块或建筑改良物的残余部分,但是由于其征收行为以及其对周边地块和建筑物的开发和利用,严重影响到了残余部分的使用,与从物理上占有残余地块和建筑改良物的残余部分无异,应当构成占有刑准征收。当事人自可以请求政府对残余地块和建筑改良物的残余部分实施征收,并给予补偿。

(四)准征收的内容特征

通过以上内容的介绍,我们可以掌握到准征收制度的内容:

第一,常规型征收和准征收属于扩张的征收范畴,都属于对当事人财产权利的一种限制,只是在程度上有所不同:常规型征收是对当事人权利的一种剥夺,而准征收是对当事人财产权利的一种限制。更为重要的是,二者在征收程序的提出上存在明显的区别:在常规型征收,政府为了公共利益,有意要获得当事人的财产权利(主要是土地所有权),在无法与当事人就转让财产权利达成协议的情况下,动用公权力强制剥夺其财产权利;而在准征收中,政府并无获得当事人的财产权利的意图,只是出于公共利益需要对当事人的财产权利进行了某种(过分的)限制,由当事人主动请求国家予以征收以获得补偿。

第二,在当事人对财产的利用不构成对公共利益的妨害时,政府即使是为了公共利益,也不能对当事人的财产施加限制而不予补偿。因为如果立法机关颁布的法律或政府出台的政策等,对当事人的财产的使用构成了限制,在某种程度上严重影响了当事人对财产的利用,影响了当事人对财产的投资预期,使得财产的价值大大减损,与征收没有什么差别。将这种情形认定为征收的目的在于防止政府以公共利益为名对当事人的财产权益进行限制,而由少数人承担应该由全社会承担的损失和牺牲。这也是与美国联邦宪法的目的相一致的,因为其征收条款的目的之一就是为了“防止政府将那些根据公平正义原则应由公众作为一个整体来承担的负担强加给个别人”。

第三,在认定准征收的过程中,一个非常重要的问题就是区分警察权的行使与准征收的关系。警察权力对财产的限制属于对财产的合理限制,即使因警察权力的行使而使得财产价值受到贬损,当事人也不得请求政府予以补偿。而准征收则属于对财产权利的进一步限制,是超出法律所规定的合理范围的限制,公权力机关必须支付合理补偿才得进行。根据美国的判例,区分警察权的行使与准征收的一个主要标准就是看某种对财产权利的限制行为究竟是为了消除由该财产所产生的社会危害,还是为了提升公共福祉、增进公共利益。如果是前者,那么无疑应该认定为警察权的行使;而后者则有可能构成反向征收,需要对当事人进行补偿。

第四,在认定了准征收,就需要进一步探讨当事人所享有的救济权利。在美国对于准征收的救济,随着时间的发展发生了很大的变化:在20世纪70年代中期以前,一般认为,当土地使用法规限制财产权太过分,以至于构成准征收时,唯一的救济方法是宣告该法律无效或者在特定情形通过授予令状的方式进行救济,然而在20世纪中期以后,为数不少的诉讼被提起,以基于准征收理论请求公平补偿。也就是说,对于准征收的救济大致可以分为两种:其一是维持法律、法规的效力,对当事人财产权利的损失按照征收进行补偿;其二,是撤销过分限制当事人财产权利的违宪的法律法规或宣告其无效,并对自财产权利被限制起到法律被撤销或宣告无效期间给当事人造成的短期损失进行补偿。

三、我国准征收制度现状

现代法治国家已经完全禁止一个无补偿的征收存在,“无补偿无征收”也已成为立法者和执法者遵守的底线,在成熟法治国家,征收的补偿是财产权保障的必要条件。通过对其他国家和地区准征收制度的了解,回过头来看看我国准征收制度的现状。

(一)行使准征收权与补偿的主体不明确

立法上对于征收权与补偿的主体尚有不明确之处,更不用说准征收权与补偿的主体。虽然目前国家立法中没有使用准征收概念,但有关准征收行为的规定在现有法律中普遍存在,通常只是含糊地规定“国家或政府”为准征收和补偿主体,从而给许多行政机关以国家和政府之名义揽权夺利以可乘之机,而众多的准征收主体对于补偿义务往往又互相推诿扯皮,影响行政补偿功效的发挥。准征收权与补偿的主体不明确带来的另一个后果是,实践中补偿主体层级复杂而且过低,几乎涵盖全部行政机关的各个层级。

(二)补偿义务的履行缺乏有效监督和救济途径

补偿义务的履行缺乏有效监督和救济途径导致权力常被滥用。面对法律监督机制的缺少,对于准征收和补偿的监控,只能靠党委约束和政策警示,以及行政官员从道德自律等非法律机制,这是法治社会所不能容忍的病态现象。因为当前法律尚无相应的规定,对准征收补偿不服的,应当启动何种救济途径,所以被准征收的公民权利被剥夺后,只有选择上访、信访的方式,给社会制造不稳定因素。

我们一直宣称建立的一个法治政府而非人治政府,但是,如果法律不能给受到损害的法定权利提供救济,那么,我们当然认为它偏离了其最初所设定的目标。

(三)补偿的原则与标准不明确

补偿的操作性不强,随意性和不公正性非常严重。一些法律法规虽然规定了“支付适当补偿”、“给予相应补偿”,但对于补什么,补多少、怎么补,何时补,谁来补等问题均没有明确回答,尤其是相关规定中缺乏具体实施程序和救济程序的规定,使得补偿制度残缺不全,不符合有权利必有救济的法治主义的最起码要求。

四、我国准征收制度的完善

目前,我国对于准征收内涵的理解还十分狭隘,只是局限在对公民财产权剥夺的救济上,对公民财产权过度限制的救济却没有认识。这样导致的结果是无论在实务上或在理论上,都十分混乱,不但缺乏体系,也有很多疏漏不足之处,易于引发矛盾。其中引发矛盾最多的是准征收的补充问题。因此,笔者建议对我国准征收制度进行如下完善。

(一)准征收权与补偿的主体限定

准征收的定义和性质,决定了准征收权与补偿的主体应是政府行政机关。我国政府行政机关主体的概念引自外国,但却赋予了新的内涵与外延,从我国现行的行政主体理论出发,准征收权与补偿的主体分为五类:政府行政机关、政府具体行政部门、经法律法规授权的有关行政机构、经法律法规授权的派出机关、经法律法规授权的其他社会组织。准征收权与补偿的主体应该限定在县级或相当于县级以上政府行政机关或组织,这样可以防止主体层级过低,并有利于充分发挥各级人大的监督作用。

(二)准征收补偿范围的认定

准征收补偿范围的认定是准征收制度的重要内容之一。它对明确哪些予以补偿,哪些不予以补偿,十分重要。应当从三个方面来认定:第一,行为范围。对政府出于公益目的在行使公权力过程中,对公民财产权利的限制,如果对公民的合法权益造成了实际的损害,导致公民的特别损失,应给予补偿;第二,事项范围。主要包括政府限制相对人合法权益的补偿。但对下列行为所造成的损失一般不应予以补偿:国家实行宏观调控政策所造成的损失;个人、组织的自我损失行为,且受损人主观上并无为国家和社会利益自我牺牲其合法权益的目的;第三,权益范围。对财产权的补偿,按其本意就是补偿受害人的财产损失,包括金钱损失和其他财产的损失。就目前而言,准征收的补偿应以直接损失为主,原则上不补偿间接损失。但是随着社会的发展,补偿范围也要不断扩大,既要对直接损失补偿,也要对必要的间接损失实行补偿。因此,对财产权准征收的补偿范围应是全面的,但不包括精神损失。

(三)公共利益的界定  

公共利益是一个国家在一定历史时期的根本任务的体现,随着国家的根本任务的变化而发展变化。因此,其涵义其实是可以不断变化的,《宪法》当中也规定了国家为了公共利益的需要,可以进行征收或者征用,并给予补偿。在此笔者并不对公共利益进行定义,只是在对公共利益进行界定时,需要尊重比例原则和法律正当程序,因为公共利益很难从实体上作出一个准确的定义,程序上的限制反而更有现实意义、具有可操作性。

(四)准征收补偿的程序

在我国准征收中引入正当程序。首先,应当树立准征收程序中的正当程序观念;其次,在限制或禁止开发等准征收制度中确立正当程序制度,例如公开说明理由、告知、回避、陈述、申辩、听证、时效等制度都应得到重视,并明确违反正当程序应承担的责任;再次,补偿制度的建立应该从健全补偿程序、监督程序和救济程序几个方面进行。

从我国目前征收征用的法律规定来看,正当程序的规定还很欠缺,更不用说准征收的补偿程序。准征收的补偿程序,可以根据具体的行政需要,灵活规定,但不能违背基本的行政程序法理和制度,对于现行法中有明文规定的,应当按照规定进行。

(五)准征收的补偿标准

实际上,补偿标准的确定是一个利益衡量的过程。准征收补偿的利益衡量,首先应整体考虑各个利益享有者的因素,而不仅仅是政府的利益(表现为征收成本)。其次,应衡量征收者(国家)与被征收人之间具体的利益关系,一方面,补偿金额应遵循经济规律的要求并在国家国力(包括经济、环境等承受力)所能承受的范围之内,从世界各国立法来看,一般以市场价格作为主要参照依据;另一方面,不能使被征收人有明显不公平或被剥夺的感觉,即补偿下线是使被征收人的生活状况不低于征收之前的生活水平,并随社会发展有提高的趋势。在生态补偿的改革中,已经积累了不少有益的经验。如浙江省金华河流域,上游的东阳市和下游的义乌市之间就有用水补偿协议:义乌市每年给东阳市两亿元人民币以购买5000万立方米用水权,并且每使用1立方米另交0.1元人民币。还有广东省曲江县,政府从自来水公司和电力公司收取一定的费用,用于补偿水源区农户为保留水源而丧失的发展机会成本。20059年浙江省政府出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》各地在生态补偿的科学化、规范化、市场化和法制化上作出了很多尝试。目前,财政转移支付是我国实现生态补偿的主要途径。

在完善准征收的制度建设中,可以充分发挥我国各级人大的作用。如果全国和地方人大及其常委会能够在准征收及其补偿过程中发挥实质性的作用,充当法律正当程序中重要的一个环节,那么问题将得到很大程度的解决,由此引发的社会矛盾和利益冲突将得到根本的缓解。准征收牵涉面广,涉及到社会许多方面的利益。而人大代表是由民主选举产生的,代表广大人民的根本利益,如果在法无明文规定的情况下,由他们决定涉及公民财产权限制的准征收计划和相应的补偿方案,那么我们可以期望被征收者的利益可以得到充分保护。然而,由于人大的重要职能目前并没有在现实中充分发挥出来,因而人们只能在“公共利益”上做文章。总的来说,准征收制度的完善将达到限制公权力的效果,有利于公民权利的保护。

 

     联系电话:18285067091






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